Игорь Семенченко: Безопасность полетов авиации – составная часть национальной безопасности России

В статье Игоря Семенченко, эксперта в области обеспечения безопасности полетов, кандидата технических наук, члена-корреспондента Академии военных наук говорится о необходимости скорейшего рассмотрения и принятия федерального закона «О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации». В настоящее время законопроект находится в Минтрансе России и существует реальная опасность того, что в очередной, уже в четвертый раз на него готовится отрицательное заключение. По мнению автора, причиной этого является слабая компетенция авиационной администрации Минтранса России, которая в качестве главной причины возможного отказа выдвигает "отсутствие в законопроекте самостоятельного предмета регулирования".

«Государственное регулирование областью безопасности авиационной системы является стержнем политики государства, оно заключается в нормативно-правовом и административном обеспечении, поддержке и стимулировании авиакомпаний, деятельность которых направлена на создание первоочередных условий в сфере обеспечения безопасности авиапассажиров и надежной эксплуатации воздушных судов»

В Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности подготовлена доработанная законодательная инициатива «О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации» (законопроект). Практически все замечания, которые отмечались в Заключении Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2007 г. №4747п-П9 устранены. Кроме того, в данном законопроекте учтены самые современные требования международного воздушного законодательства. Сегодня, когда перенасыщенные массовые потоки воздушных судов отечественного и зарубежного производства бороздят просторы воздушного океана над территориями различных государств, выполняя транспортные услуги по перевозке авиапассажиров и различных грузов, других решений не может быть.

В такой воздушной обстановке требования к обеспечению безопасности полетов воздушных судов неизмеримо возрастают и приобретают новый формат правового регулирования, который закладывает не только повышенные требования к безопасности полетов, но и новые подходы к критериям оценки всей системы обеспечения безопасности полетов. В этих условиях администрации авиакомпаний, федеральные власти, а также производители и эксплуатанты воздушных судов не имеют морального права экономить на специальной подготовке авиационного персонала, обеспечении современной надежности воздушных судов, качестве функционирования системы управления и обеспечения полетами, включая развитие инфраструктуры и услуг.

Затратно и небезопасно разделять систему авиационного регулирования юридическими и административными лицами на функциональные элементы, как это сегодня сложилось во многих аэропортах, авиакомпаниях и в государстве в целом. Раздробленность авиационной системы – это, прежде всего результат медленных и неповоротливых действий федеральных авиационных властей. Как следствие возрастает количество авиационных происшествий по одним и тем же причинам. Все скоропалительные обещания властей о наведении порядка, соответствующего международным и отечественным стандартам в важнейшей для страны отрасли, каковой является авиация, из-за малой опытности вновь набранных чиновников-специалистов, остаются только на бумаге и ограничиваются безответственными заверениями.

А авиационный мир не стоит на месте и опираясь на рекомендации Международной организации гражданской авиации (ИКАО) с 1 января 2009 г. переходит к использованию системы управления безопасностью полетов (СУБП). «Управление безопасностью полетов (СУБП) – это принципиально новый способ профилактики негативных авиационных событий, призванный радикально изменить стиль производственной деятельности и правовых отношений». Внедрение СУБП в практику авиапредприятий представляет собой чрезвычайно сложный и трудоемкий процесс. В нем, без целенаправленной, настойчивой и продуманной политики руководства страны, на успех рассчитывать невозможно.

Новые стандарты ИКАО, предложенные в системе управления безопасностью полетов, накопленный десятилетиями отечественный опыт, правоприменительная практика создания механизмов регулирования сферой обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации, могут позволить в значительной степени гармонизировать правовые отношения субъектов авиационной деятельности, послужив в этой области достаточным и своевременным стимулом усовершенствования государственной политики. Все эти усовершенствования учтены и отражены в проекте федерального закона «О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации».

В настоящее время законопроект находится в Минтрансе России. По докладу специалистов в очередной (четвертый) раз на него готовится отрицательное заключение. Главная мотивация чиновников, работающих в авиационной администрации Минтранса России – отсутствие в законопроекте самостоятельного предмета регулирования. Это и обращает внимание на их слабую компетенцию. Предлагать своим руководителям утвердить проект заключения Правительства Российской Федерации на проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации», проводя несуществующую правовую параллель с международной практикой, в которой уже давно признаны: международное право обеспечения безопасности движения речного, морского, водного, автомобильного и воздушного транспорта является, по меньшей мере, не осмотрительным.

Международная практика показывает, что все вышеназванные правовые отношения являются самостоятельными предметами правового регулирования. Там более, что и в России, являясь беспрецедентным для мировой практики, обеспечение безопасности на транспорте выделено в самостоятельный предмет правового регулирования, изложенный в федеральном законе «О транспортной безопасности». Не стану приводить в пример и федеральный закон «О безопасности дорожного движения». Хотелось бы надеяться, что гражданские чиновники-специалисты от министерств и ведомств, совместно с представителями компетентных органов исполнительной власти в области обороны и оборонной промышленности, рассмотрят законопроект не избирательно, ограничиваясь точкой зрения отдельных представителей гражданской авиации, а с участием компетентных представителей всех видов авиации.

Такая подготовка проекта заключения Правительства Российской Федерации, позволит осуществить реальную возможность, не дожидаясь очередных «директивных рекомендаций» Международной организации гражданской авиации, самостоятельно, на федеральном уровне подготовить объективный проект заключения Правительства Российской Федерации. Только совместная работа позволит прийти к заключению, что сфера обеспечения безопасности полетов авиации Российской Федерации является таким же самостоятельным предметом правового регулирования как и международное воздушное право обеспечения безопасности полетов. Обращаясь к основным положениям государственной политики, изложенным в законопроекте, следует отметить, что в нем впервые для отечественной, а не для зарубежной практики, рассматриваются организационные и правовые основы защищенности авиационной системы от авиационных происшествий и инцидентов.

Законопроект устанавливает: • основные понятия, используемые в интересах применения правовых отношений между субъектами авиационной деятельности при организации системы обеспечения безопасности полетов; • правоотношения, которые необходимо применять в сфере обеспечения безопасности полетов, возникающие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, авиационными предприятиями и авиационным персоналом, другими юридическими и физическими лицами в процессе авиационной деятельности; • правовые механизмы, с помощью которых можно осуществить минимизацию возникновения рисков и опасных факторов в ходе функционирования авиационной системы и ее элементов, а также правовые и организационные механизмы позволяющие проводить постоянный анализ ее защищенности.

В совокупности это целый блок обеспеченных правом функциональных элементов, которые должны гармонично вписываться в общую концепцию авиационной деятельности. Законопроект также и основа государственной политики, которая определяет общеобязательные правила, условия, ограничения и другие правовые нормы, содержащиеся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, таких как технические регламенты, стандарты и федеральные авиационные правила. Главной и основной задачей обеспечения государственного контроля (надзора) в целях предупреждения и профилактики опасных факторов, как основного независимого механизма, обеспечивающего пресечение нарушений требований документов по безопасности полетов становится выработка государственных мер исключающих авиационные происшествия.

В основу государственных принципов, законопроектом предложены соответствующие развитию национальной экономики международные требования в сфере обеспечения безопасности полетов, базой для которых становятся: • инновационные технологии подготовки авиационных кадров, обеспечивающего и обслуживающего персонала, новые научно-технические разработки развития и совершенствования инфраструктуры и сферы сервисных услуг; • обеспечение независимого и прозрачного контроля (надзора) за лицензионной деятельностью и сертификацией летательных аппаратов, агрегатов, винтов и другого оборудования; • недопущение совмещения в одном органе полномочий на аккредитацию физических или юридических лиц, выполняющих работы по оценке соответствия продукции по безопасности полетов и полномочий по сертификации этой продукции; • недопущение совмещения функций уполномоченного органа по расследованию авиационных происшествий с функциями уполномоченных органов по сертификации и лицензированию в области авиации; • обязательная и независимая отчетность перед органами государственной власти Российской Федерации уполномоченных органов (которым будут предоставлены полномочия федеральных органов в установленных законопроектом сферах деятельности); • гласность в деятельности уполномоченных органов государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов, осуществляемая в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации; • информирование уполномоченными органами государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов (в части касающейся) других федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также населения о состоянии обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации.

Учитывая высокую международную ответственность, общественную, экономическую и политическую значимость такого законопроекта, предназначенного не для поддержания, а качественного изменения далеко не радужного современного статуса нашей авиационной державы, отказывающейся от отечественной авиационной техники и приглашающей на летные должности зарубежных специалистов полагаю необходимым призвать все авиационное сообщество российских авиаторов к поддержке вышеизложенных аксиом авиационной деятельности.

По материалам журнала "Авиапанорама" №1-2009