Основа безопасности полетов – закон

Существующее несовершенство воздушного законодательства в сфере обеспечения безопасности полетов отечественной авиации ставит под угрозу надежность работы всей государственной авиационной системы, в конечном итоге - жизнь и здоровье авиапассажиров и граждан России. В связи с этим Справочник «Оружие России» публикует мнение специалиста в этой области, кандидата технических наук Игоря Семенченко, изложенное им на страницах журнала «Авиапанорама» №6-2008 в статье «Эффективность борьбы за безопасность полетов обеспечит закон».

В 1995 г. Комитет по вопросам геополитики Государственной Думы на Парламентских слушаниях проанализировал состояние государственной системы эксплуатации воздушного пространства всеми видами авиации России и констатировал её критическое положение. В то время гражданская авиация насчитывала более 500 авиакомпаний, существенно различающихся по составу, статусу, качеству и к безопасности полетов относились, как к противоречащему задачам бизнеса консервативному анахронизму прошлого – «не пущать». Отсутствие современного воздушного законодательства после распада Советского Союза повлекло целый ряд серьезных инцидентов и увеличило количество авиационных происшествий, как правило, с жертвами среди пассажиров. В целом, значительно возрос моральный и материальный ущерб государства, существенно упал имидж ведущих авиастроителей и нависла угроза над стратегическими интересами в области авиаперевозок.

Кризис разъедал сложившуюся десятилетиями стройную государственную систему конструирования, создания и эксплуатации воздушных судов, обучения и непрерывного совершенствования подготовки авиационного персонала, обеспечивающего надежное управление воздушными судами. Разрушалось круглосуточное функционирование сегментов авиационной инфраструктуры и сервисного обслуживания пассажиров воздушного транспорта. Резко участились реальные риски успешного обеспечения безопасности полетов.

Казалось, что с принятием в 1997 г. нового Воздушного кодекса Российской Федерации обстановка с безопасностью полетов в авиации России стала меняться в позитивную сторону. Одновременно, федеральная авиационная администрация стала жестче спрашивать с руководства авиакомпаний за недостатки в деятельности с применением административных и уголовных механизмов воздействия. Совершенствовалось и воздушное законодательство путем точечных поправок в Воздушный кодекс Российской Федерации, разработкой подзаконных актов в виде правил, программ, наставлений и других документов. Однако эти косметические, по сути, мероприятия не решали проблемы в целом.

Любая авиационная система (воздушные суда, авиационный персонал, навигационные, диспетчерские, посадочные, связные, аэродромные и другие системы) способна бесперебойно и с высокой надежностью работать только при опоре на системообразующие законодательные акты, правовые регламенты и требования, выверенные субъектами авиационной деятельности на протяжении десятилетий. Но, при этом, как любая сверхсложная система, она должна во всех её сферах оперативно корректировать отклонения по текущим результатам контроля и надзора.

Требования к безопасности полета каждого воздушного судна должны быть индивидуальны. Но кроме них за годы существования авиации выработались в виде закона и универсальные требования для всех, включая и авиационные власти. Он устанавливает обязательные нормы и параметры отношения государства к состоянию всей авиационной системы в процессе летной эксплуатации летательных аппаратов. В результате он должен существенно снижать или нейтрализовать недопустимые риски, связанные с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, а также окружающей среде. Это понимают профессионалы и чиновники авиационной администрации. Но они вынуждены «идти по лезвию бритвы», потому что обеспечение безопасности стоит дорого.

В 2003 г. рабочей группой, организованной в Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, при подготовке законопроекта в сфере обеспечения полетов была разработана Концепция обеспечения безопасности полетов, вошедшая в пояснительную записку (проект федерального закона №93800-4 «О государственном регулировании, контроле и надзоре в сфере обеспечения безопасности полетов авиации и использования воздушного пространства Российской Федерации»). Концепция вместе с законопроектом, прошла изучение во всех комитетах и в комиссии Совета Федерации, была одобрена Советом Федерации (постановление № 299-СФ от 29 сентября 2004 г.), размещена в Интернете и в правовой системе ГАРАНТ.

В Концепции впервые были определены основные понятия в сфере безопасности полетов и достоверно доказана необходимость создания новых инструментов и механизма её обеспечения. К очень большому сожалению, законопроект 14 февраля 2005 г. был возвращен в Совет Федерации с формулировкой «несоблюдение требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы».

В 2006 г. Генеральный секретарь Международной организации гражданской авиации (ИКАО) утвердил первое издание «Руководства по управлению безопасностью полетов (Doc 9859 AN/460 РУБП)». Это не плагиат Концепции, разработанной в Комитете Совета Федерации, но именно в Руководстве ИКАО впервые повторены идеи, которые абсолютно совпали с идеями и разъяснениями Концепции. Совпало и многое другое (порядок слов, фразы и т.д.), что можно трактовать как подготовку ИКАО к созданию инструментов и механизма управления безопасностью полетов, аналогичных изложенным в отечественной Концепции, но еще не вошедшим как «директивные указания» в «Руководство по управлению безопасностью полетов Doc 9859 AN/460 РУБП». Здесь уместно вспомнить евангельское изречение «Нет пророка в своем отечестве!».

Теперь наша страна, в соответствии с требованиями ИКАО с 1 января 2009 г. должна перейти к использованию системы управления безопасностью полетов (СУБП). СУБП определяется документами, вступившими в силу с 23 ноября 2006 г., а срок реализации изложенных в них рекомендаций для всех государств-членов ИКАО назначен на 1 января 2009 г. Внедрение СУБП в эксплуатационную практику авиапредприятий представляет собой чрезвычайно сложный и трудоемкий процесс. Без целенаправленной и продуманной политики, настойчиво проводимой в жизнь руководством страны, на успех рассчитывать невозможно. Это должны быть долгосрочные акты, формализованные в виде государственной программы, федеральных (или ведомственных) целевых программ, рассчитанные на годы, одобренные и финансируемые Правительством РФ, наконец-то принявшим решение о государственном обеспечении безопасности полетов российской авиации. Эта программа по обеспечению безопасности полетов гражданской авиации была одобрена Правительством РФ ещё в мае 2008 г., а федеральная целевая программа обеспечения безопасности полетов государственной авиации и сегодня, в 2009 г., находится на стадии согласования.

Очень существенный вопрос обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации - организация механизма контроля (надзора) за авиационной деятельностью авиакомпаний. Минтранс России создал территориальные управления госавианадзора. Но анализ свидетельствует о слабой профессиональной подготовке его специалистов и формальном подходе к контролю за авиационным персоналом авиакомпаний. Так, только при проверках вышестоящими инстанциями были выявлены первичные события и, как следствие, с существенным опозданием, проводятся расследования с использованием первичных материалов объективного контроля. А по регламенту, информация с носителей, при отсутствии официальных замечаний от экипажа и записей в бортовом журнале воздушного судна, стирается в течении нескольких часов или дней. Таким образом, в том числе и по этой причине, характерные недостатки при проведении расследований авиационных событий повторяются из года в год.

На одном из недавних совещаний в Минтрансе России отмечалось, что за отчетный период 2008 г. с гражданскими воздушными судами РФ произошло не менее 9 авиационных происшествий, из них 5 катастроф с гибелью более 100 человек, три аварии, 261 инцидент, в том числе 5 серьезных, и 18 повреждений воздушных судов на земле. За аналогичный период 2007 г., по данным СМИ, произошло 6 авиационных происшествий, в том числе 4 катастрофы с гибелью 15 человек, и одна авария, 267 инцидентов, в том числе 8 серьезных, и 22 повреждения воздушных судов на земле. В первые 5 месяцев 2008 г. произошло 7 авиационных происшествий с вертолетами, в том числе 3 катастрофы, и катастрофа Ан-12 под Челябинском с гибелью 9 человек. В катастрофе Боинга-737-500 авиакомпании «Аэрофлот-Норд» 14 сентября 2008 г. в районе Перми погибло 82 пассажира и 6 членов экипажа. По последствиям и установленным обстоятельствам она превзошла все негативные ожидания.

Но не всегда виноваты экипажи, имеются проблемы и в аэропортовой деятельности. Из 258 аэропортов РФ 124 аэропорта (48%) не имеют единого сертификата соответствия. Поэтому отмечаются постоянные нарушения в вопросах наземного обеспечения полетов, влияющие на безопасность полетов. Анализ показывает, что повреждения воздушных судов (ПВС) на земле в аэропортах составляют до 10% от общего количества авиационных событий отчетного года. При этом более 95% ПВС происходит из-за недостатков в деятельности служб наземного обеспечения. Большая часть ПВС происходит в аэропортах Московского аэроузла, что обусловлено перегруженностью аэропортов Московского аэроузла, экономией средств на содержание эксплуатируемой наземной техники, средств механизации и на приобретение новой техники, низким профессиональным уровнем авиационного персонала, работников аэропортов, низкой технологической и трудовой дисциплиной, безответственностью должностных лиц, отвечающих за безопасность полетов в аэропортах.

В связи с введением в действие приказа Минтранса России №82 от 28 июня 2007 г. («Об утверждении Федеральных авиационных правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей») некоторые авиакомпании оказались не готовыми к выполнению его требований по выполнению воздушных перевозок согласно заявленной программы полетов и графикой оборота воздушных судов с учетом их резервирования. В результате количество задержек рейсов по расписанию и чартерным полетам продолжало значительно увеличиваться, особенно в пик летних перевозок.

По мнению авиационной администрации России, разрешение всех проблем в сфере обеспечения безопасности полетов возможно только через реализацию Государственной программы обеспечения безопасности полетов отечественной гражданской авиации. Наивно полагать, что для достижения заданного уровня безопасности полетов Программа способна обеспечить изменение нормативной базы отрасли, методологии подготовки авиационного персонала, внедрения новых информационных технологий и главное – изменить организационную культуру в отрасли на всех уровнях управления. Несомненно, что одной Программой, какой бы хорошей она не была, проблемы обеспечения безопасности полетов не решить. Нужен государственный, комплексный и межведомственный подход.

говоря о государственной системе эксплуатации воздушного пространства России, следует заметить, что признание российскими законодателями правовых отношений в сфере обеспечения безопасности полетов самостоятельным предметом правового регулирования, каким, например, уже признано обеспечение безопасности дорожного движения, даст все-таки возможность России самостоятельно принять свой законодательный акт, не дожидаясь очередных «директивных рекомендаций» Международной организации гражданской авиации. Иной путь разрешения проблем в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в РФ будет чрезмерно затратным и неэффективным.

В настоящее время для заполнения неуклонно нарастающего правового пробела в сфере реализации проблем в области обеспечения безопасности полетов авиации России членом Совета Федерации В.А. Озеровым, как субъектом права законодательной инициативы, было принято решение о подготовке самого современного, отвечающего всем последним достижениям в области международной авиации, проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации». Законопроект, разработанный, в том числе и с учетом стратегических интересов России, в порядке законодательной инициативы в ближайшее время будет направлен для заключения в Правительство Российской Федерации.