О безопасности полетов в России

В октябре 2010 г. в Совете Федерации с участием всех заинтересованных сторон прошел ряд рабочих совещаний с целью подробного обсуждения устранения недостатков законопроекта "О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации", отмеченные в заключении Правительства РФ. Результаты работы, выводы и предложения рабочей группы более подробно изложены в статье Игоря Семенченко (независимый эксперт в области безопасности полетов и малой авиации, кандидат технических наук, генерал-майор авиации) "Обеспечение безопасности полетов: в единой сфере, по закону, сообща" (журнал "Авиапанорама" №5-6 – 2010 г.), текст которой приводится ниже.

 

На Парламентском дне, проходившем 29 сентября 2009 г. в Совете Федерации ФС РФ, руководителями Совета Федерации, Минтранса и Минобороны России, представителями промышленности и эксплуатантами воздушных судов было немало сказано о необходимости принятия закона о системе государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов («Авиапанорама», №4-2009). После этого важного мероприятия прошел год, в течение которого продолжалось обсуждение острых вопросов научного, методического и нормативного согласования совместных действий уполномоченных органов государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов летательных аппаратов.

 

По совместному решению члена Совета Федерации, председателя Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности – субъекта права законодательной инициативы В.А. Озерова и статс-секретаря – заместителя Министра транспорта РФ С.А. Аристова, в течение октября 2010 г. в Совете Федерации проведены с участием основных пользователей воздушного пространства ряд рабочих совещаний, на которых были подробно обсуждены все недостатки законопроекта «О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации», отмеченные в заключении Правительства РФ. Недостатки в ходе обсуждения были устранены. Рабочая группа единодушно пришла к мнению о корректировке прежнего названия законопроекта с определением следующего названия: «О системе государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации».

В обновленной версии законопроекта «О системе государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации» впервые заложены основные меры в области повышения безопасности авиационной деятельности: • совершенствование системы государственного регулирования и надзора в области обеспечения безопасности полетов; • пересмотр порядка информационно-аналитического обеспечения безопасности полетов, включая сбор и комплексную обработку оперативной информации в интересах выявления опасных факторов и предотвращения авиационных происшествий в России, а также выработки комплексных профилактических мероприятий на уровне государства; • повышение надежности и эффективности управления авиацией, функционирования авиационной техники, средств обеспечения и обслуживания полетов, ужесточение требований к их сертификации; • развитие нормативно-правовых норм защиты от несанкционированного вмешательства в авиационную деятельность, средств поиска и спасения; • внедрение в отечественную систему обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности норм, правил и процедур Международного воздушного законодательства.

 

Обратимся к относительно недавнему периоду нашей истории, когда высшим руководством страны был принят ряд документов, определивших комплекс мероприятий по сохранению, развитию и созданию условий для обеспечения безопасности полетов в России.

 

Вот основные из них: • В одном из последних нормативных правовых актов Советского Союза, в Указе Президента СССР от 4 апреля 1991 г. № УП-1766 «О повышении безопасности полетов и упорядочении использования воздушного пространства СССР» требовалось: «… разработать и утвердить в двухмесячный срок государственные программы повышения безопасности полетов авиации СССР, технического развития системы использования воздушного пространства и управления воздушным движением, развития гражданской авиации страны на период до 2000 года; принять меры по объединению усилий Министерства гражданской авиации СССР, Министерства обороны СССР, Министерства авиационной промышленности СССР, Министерства радиопромышленности СССР, Министерства электротехнической промышленности и приборостроения СССР для повышения научно-технического уровня расследования авиационных происшествий; рассмотреть в двухмесячный срок предложения Министерства обороны СССР, Министерства авиационной промышленности СССР, Министерства радиопромышленности СССР и Министерства финансов СССР о мерах по снижению аварийности в авиации Вооруженных Сил СССР; … принять меры по усилению государственного надзора за обеспечением безопасности полетов воздушных судов, по совершенствованию органов Государственной комиссии по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при Совете Министров СССР, службы безопасности полетов авиации Министерства обороны СССР и инспекторских органов гражданской авиации в центре и на местах».

 

• В очередном Указе Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 904 «О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации» требовалось следующее: «Установить, что государственное регулирование деятельности предприятий гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации включает в себя: …- разработку свода авиационных правил, определяющих требования к деятельности авиакомпаний, аэропортов, других предприятий указанной сферы и персонала гражданской авиации; …- государственный контроль деятельности естественных монополий в системе гражданской авиации; - государственный надзор за безопасностью полетов и соблюдением авиационных правил на территории Российской Федерации; - сохранить единую систему авиационных правил и сертификации воздушных судов, авиационного производства, международных и категорированных аэродромов, их оборудования и его производства, а также единую систему независимого расследования авиационных происшествий в рамках Межгосударственного авиационного комитета (МАК) в соответствии с предоставленными ему законодательными актами Российской Федерации полномочиями и установленной ответственностью».

 

• В Указе Президента Российской Федерации от 8 августа 1998 г. № 938 «О повышении безопасности полетов в Российской Федерации и мерах по совершенствованию деятельности в области авиации» было определено: «В целях повышения безопасности полетов в Российской Федерации, а также предотвращения авиационных происшествий и инцидентов постановляю: 1. Возложить функции по государственному регулированию деятельности в области государственной авиации на Министерство обороны Российской Федерации. 2. Правительству Российской Федерации: обеспечить до 1 января 1999 г. разработку федеральной целевой программы развития авиации в Российской Федерации и снижения ее аварийности, предусмотрев поэтапное финансирование этой программы за счет средств федерального бюджета начиная с 2000 года; установить в 4-месячный срок порядок проведения расследований, классификации и учета авиационных происшествий и инцидентов».

 

• Крайним нормативным правовым актом Президента РФ стали утвержденные 3 марта 2001 г. № ПР-241 «Основы политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года». В этом документе, в частности, сказано: «Главные цели авиационной деятельности: - реализация и защита государственных интересов Российской Федерации в области авиации, сохранение за Россией статуса мировой авиационной державы; 10. Основные принципы авиационной деятельности: …- координация и контроль авиационной деятельности со стороны государства на основе единой государственной политики; …12. Основными мерами в области совершенствования системы государственного регулирования и контроля авиационной деятельности являются: - обеспечение эффективного государственного контроля за реализацией единой политики Российской Федерации в области авиационной деятельности, … - приведение характеристик разрабатываемой авиационной техники к международным стандартам в части, касающейся обеспечения безопасности полетов, эксплуатации и воздействия на окружающую среду. На сегодня – это последний из актов Президента РФ, который затрагивал вопросы обеспечения безопасности полетов авиации.

 

Параллельным курсом шли и постановления Правительства РФ: - от 29 сентября 1998 г. № 1131 «Об утверждении Положения о правах и ответственности государственных инспекторов гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации», в котором рассматривались полномочия инспекторских органов гражданской авиации при осуществлении государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; - от 20 ноября 2001 г. № 801 «О Службе безопасности полетов авиации Вооруженных Сил Российской Федерации», которое, определив её как центральный орган военного управления Министерства обороны РФ, являющийся самостоятельным подразделением в части, касающейся безопасности полетов, до сих пор, в нарушение требований части первой статьи 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», устанавливает функции по осуществлению государственного межведомственного контроля за деятельностью авиационного персонала ФСБ, МВД, ФТС и МЧС России, а также РОСТО (ДОСААФ), без соответствующего указа Президента Российской Федерации.

На этом всё. Основными мерами в области нормативно-правового обеспечения авиационной деятельности являются: - законодательное регулирование ключевых проблем авиационной деятельности, прежде всего, в области государственной безопасности, в том числе в целях защиты государственных интересов, регулирования использования воздушного пространства, обеспечения безопасности полетов и экологической безопасности, развития международного научно-технического сотрудничества и экспорта авиационной техники и вооружения, усиления социальной защиты авиационного персонала; - разработка и принятие федеральных законов, определяющих основы внутренней и внешней политики государства в области авиационной деятельности, а также совершенствование механизма правового и экономического регулирования авиационной деятельности».

 

Таким образом, идеология, изложенная 13 июня 1996 г. в Указе Президента Российской Федерации № 904 «О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации», сделав в гражданской авиации «государственный надзор за безопасностью полетов и соблюдением авиационных правил на территории Российской Федерации» составной частью «государственного регулирования деятельности предприятий гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации», на многие годы предопределила центробежное направление сферы обеспечения безопасности полетов. Все последующие акты Президента и Правительства РФ, заявляя своей целью «повышение безопасности полетов и содействие экспорту высокотехнологичной продукции, обеспечение устойчивой безопасной работы воздушного транспорта», решали в основном коммерческие задачи: финансовый лизинг, селективная поддержка авиационной промышленности в гражданской авиации и т.д.

 

В этих актах давались следующие указания: - о разработке и утверждении в двухмесячный срок государственных программ повышения безопасности полетов; - о повышении научно-технического уровня расследования авиационных происшествий; - о совершенствовании методов работы органов Государственной комиссии по надзору за безопасностью полетов воздушных судов; - о государственном надзоре за безопасностью полетов и соблюдением авиационных правил на территории Российской Федерации; - о возложении функций по государственному регулированию деятельности в области государственной авиации на Минобороны России в целях повышения безопасности полетов в Российской Федерации, а также предотвращения авиационных происшествий и инцидентов.

 

Но фактически эти актуальные указания в те годы никогда и никем не выполнялись! В 1990-е годы их уже некому было исполнять, а тем более – контролировать исполнение! Все, стоявшие в то время у власти и рядом с ней, делили все, на чем можно было строить бизнес. Было создано более 500 различных авиакомпаний без создания надлежащих нормативно-правовых, организационных, профессиональных, технических, управленческих и иных условий авиационной деятельности, обеспечивающих безопасность полетов воздушных судов над территорией Российской Федерации. В разных вариациях извлечение прибыли провозглашалось главной движущей силой нового общества. Завершается 2010 год, и мне наверняка ответят, что сегодня гораздо меньше авиакомпаний по количеству и их качество стало гораздо выше, чем отмечалось в начале 1990-х годов. Согласен, но только, как и в те годы, в российском государстве до настоящего времени не сформирована на базе законодательного акта государственная политика в сфере обеспечения безопасности полетов всей авиации Российской Федерации. Все эти 20 лет ежегодное количество «официальных» авиационных происшествий не уменьшалось, а тяжесть и материальный ущерб за счет роста стоимости воздушных судов – лишь росли.

 

Одновременно с «официальными», росло количество и неофициальных авиационных происшествий. Такое происходило, как правило, когда частные лица, купив подержанный летательный аппарат не очень хорошего качества, совершали на нем незаконный полет. Таких авиационных происшествий отмечалось более 100 в год. Причем процесс начинал приобретать лавинообразный характер.

 

Из недавних авиационных происшествий следует отметить аварию учебно-боевого самолета Як-130, произошедшую 29 мая 2010 г., которая принесла государству прямой ущерб в 470 млн. рублей и косвенный ущерб (несвоевременное выполнение международного контракта по их продаже) – в несколько млрд. рублей. Только в октябре – начале ноября в мире произошел целый ряд аварий и катастроф: При следовании Аэробуса А321 авиакомпании «Уральские авиалинии» по маршруту Дубай – Екатеринбург, при посадке в аэропорту «Кольцово», воздушное судно не вписывается в полосу и выкатывается за пределы ВПП на 30 м. При крушении самолета на Кубе местной авиакомпании «Аэрокариббеан» погибло 68 человек, из них 28 иностранцев - граждане Аргентины, Мексики, Венесуэлы, Нидерландов, Японии, Австрии, Испании, Италии, Франции, Германии. Двухмоторный турбовинтовой самолёт ATR 72-212 кубинской авиакомпании следовал по маршруту Сантьяго-де-Куба – Гавана. Авиапроисшествие в Пакистане. Вскоре после взлёта из аэропорта Карачи разбился пассажирский самолёт местной частной авиакомпании. Погибло 22 авиапассажира. Аэробус А380 австралийского перевозчика Qantas совершил аварийную посадку в Сингапуре, после того как вскоре после взлета авиалайнер потерял часть обшивки и едва не обронил один из двигателей. На самолете Боинг-747 той же авиакомпании Qantas, следовавшему по маршруту Сингапур – Сидней, через несколько минут после взлёта загорелся один из двигателей. На борту находился 431 авиапассажир. Экипаж принял решение вернуться и выполнить экстренную посадку на аэродроме взлёта. Надо сказать, что данная авиакомпания носит титул самой безопасной. Здесь надо сделать отступление, открыто заявив, что проблемы безопасности полетов вовсе не в повсеместном введении устаревших международных норм и параметров, которые, по мнению администрации ИКАО, необходимо в первую очередь внедрять в России.

 

С учетом сложившейся на сегодня ситуации с безопасностью полетов в мировой авиации (примеры авиационных происшествий и инцидентов в октябре 2010 года изложены по тексту) мы можем говорить, что это касается авиакомпаний всего мира. Сегодня нужны наиболее современные и продвинутые механизмы управления обеспечением безопасностью полетов авиации на территории авиационных государств и введения новых стандартов, с учетом особенностей каждого государства в отдельности. Отмечу, что Россия никогда не опаздывала с введением наиболее современных нормативно-правовых механизмов управления авиационной деятельностью и безопасностью полетов. Так, Правительством РФ было принято решение (от 29 января 2007 г. № 88-р) внести в План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году основных положений

 

Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.) три исторических для авиации мероприятия по разработке: - программы по обеспечению безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации (срок представления – сентябрь 2007 г.); - программы по обеспечению безопасности полетов воздушных судов государственной авиации (срок представления – сентябрь 2007 г.); - концепции обеспечения безопасности полетов воздушных судов экспериментальной авиации (срок представления – декабрь 2007 г.). Основными исполнителями этих мероприятий, учитывая положения Федерального закона от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ «Воздушный кодекс Российской Федерации» (далее – Воздушный кодекс), были назначены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, в области обороны, в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов (далее – Минтранс, Минобороны и Минпромторг России).

 

В соответствии с распоряжением Правительства РФ, министерства «своевременно» разработали, согласовали и представили на утверждение (хронология несвоевременного выполнения распоряжения соблюдена): • Минпромторг – Концепцию обеспечения безопасности полетов воздушных судов экспериментальной авиации Российской Федерации (утверждена приказом Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 25 апреля 2008 г. № 210); • Минтранс – Государственную программу обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 641-р); • Минобороны – Концепцию федеральной целевой программы «Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2010–2014 годах» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 554-р).

При этом необходимо вспомнить, что ещё в 2004 г., опираясь на решение круглого стола по теме «Состояние безопасности полетов авиации Российской Федерации и её законодательное обеспечение» (был организован 16 октября 2003 г. Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности) и заранее анализируя тенденцию роста аварийности в авиации, члены Совета Федерации (составом 129 против одного) одобрили проект федерального закона «О государственном регулировании, контроле и надзоре в сфере обеспечения безопасности полетов авиации и использования воздушного пространства Российской Федерации», который был внесен в Государственную Думу (в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 29 сентября 2004 г. № 299 СФ был принят к рассмотрению на заседании Совета Государственной Думы, протокол от 26 октября 2004г. № 51, а затем 14 февраля 2005 г. возвращен в Совет Федерации Комитетом Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи, на основании отзыва Минтранса и Минфина России, необоснованно посчитавшими, что предложенное в законопроекте перераспределение функций между федеральными органами исполнительной власти потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, а значит, такой законопроект, в соответствии с частью 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации и регламентом Государственной Думы, может быть внесен на рассмотрение только при наличии заключения Правительства РФ).

 

Прошло 6 лет. За это время рабочей группой, организованной при Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, учитывая заключения Правительства РФ и мнения различных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, последовательно (поочередно, друг за другом) было разработано пять вариантов проекта федерального закона о сфере безопасности полетов в авиации России. Все пять концепций законопроектов по безопасности полетов (с 2004 г.), которые были предложены Советом Федерации, Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности в лице его председателя В.А. Озерова как субъекта права законодательной инициативы, были отвергнуты Правительством РФ через посредство министерств, у которых никогда не было в подчинении авиации (Минэкономразвития, Минфин, Минюст и Минтранс России).

 

И еще одна интрига заключается в том, что хоть Минтранс России и обеспечивает ведомственную политику в области гражданской авиации, но в прямом подчинении у него нет ни одного воздушного судна. А тогда спрашивается, почему Минтранс в то время также не поддерживал законопроект по безопасности полетов? На сегодня это загадка, но не для тех, кто связан с авиацией. Пятый вариант проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации», несмотря на поддержку Минобороны России и оформленные разногласия, также получивший отрицательное заключение Правительства РФ, потребовал кардинального пересмотра Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности порядка работы над отклоненным законопроектом.

 

После ряда совещаний, проведенных совместно с Минтрансом, Минобороны, Минпромторгом России и представителями силовых структур, а также с участием представителей юриспруденции Военного университета Минобороны России, специалистов Главной военной прокуратуры и Арбитражного суда, были устранены все замечания, отмеченные в заключениях Правительства Российской Федерации и подготовлен окончательный вариант законопроекта, который был одобрен разработчиком законодательной инициативы – членом Совета Федерации В.А. Озеровым и статс-секретарем – заместителем Министра транспорта РФ С.А. Аристовым. С учетом самостоятельного предмета правового регулирования, которым являются организационные и правовые основы системы государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов летательных аппаратов над территорией Российской Федерации, законопроект был доработан и представлен в новой редакции, а его основное содержание отразилось в названии «О системе государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации».

 

Во всех федеральных законах, санкционирующих от имени государства систему правил поведения людей в устанавливаемой этими законами сфере, и в соответствии с юридико-техническими требованиями к законопроектам, определяются правовые основы этой деятельности. Настоящий законопроект впервые (в статье 2) определил, что его положения распространяются на отношения, которые возникают при осуществлении государственного контроля (надзора) за подготовкой, обеспечением и осуществлением процесса эксплуатации каждым летательным аппаратом воздушного пространства Российской Федерации. Как указано в части 1 пояснительной записки к законопроекту, изданные на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, других федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ не реализованы при формировании единой государственной политики государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации.

 

Установленные ими требования не обеспечивают на практике достижение приемлемых для настоящего времени уровней рисков эксплуатации летательными аппаратами воздушного пространства России. Анализ материалов, издаваемых комиссиями по расследованию авиационных происшествий с ВС гражданской, государственной и экспериментальной авиации, показывает, что более чем в 40% авиационных событий опасные факторы, установленные при определении причин этих происшествий, затрагивают интересы более чем трех федеральных органов исполнительной власти и зачастую повторяются. Рекомендации комиссий, имеющих статус государственных, руководителями федеральных органов исполнительной власти по не зависящим от них основаниям игнорируются, а аппаратом этих органов из-за отсутствия исполнительного механизма не внедряются.

 

В связи с тем, что политическая и экономическая целесообразность изменения структуры федеральных органов исполнительной власти государства, в соответствии с частью 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации относится к компетенции Председателя Правительства РФ, реформирование существующих и создание новых федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации не входит в компетенцию законодательной власти и в законопроекте не рассматривается. Однако, учитывая охранительные и императивные нормы права, которые устанавливаются законодательством, в законопроекте оптимизированы полномочия, компетенция и ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, авиационных организаций и авиационного персонала, других юридических и физических лиц в сфере обеспечения безопасности полетов.

 

Поскольку в федеральном законодательстве уже дано определение государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических и физических лиц, в законопроекте определены не противоречащие этому понятию полномочия, компетенция и ответственность, но применительно к государственному контролю (надзору) в сфере обеспечения безопасности полетов. Сфера применения любого федерального закона устанавливается индивидуально. Более чем в 55 федеральных законах, вместо преамбулы закона, имеются самостоятельные статьи о сфере его применения.

 

В этих статьях непосредственно указывается: 1. На какие отношения распространяется влияние (юридические нормы) настоящего федерального закона. 2. Для чего применяются вводимые этим законом юридические нормы. 3. На кого, помимо граждан РФ, и на что (имеются в виду материальные объекты) распространяются вводимые нормы. В процессе подготовки законопроекта анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере государственного регулирования деятельности в области авиации показал, что между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, авиационными организациями и авиационным персоналом, другими юридическими и физическими лицами в процессе подготовки, обеспечения и осуществления эксплуатации летательного аппарата возникают отношения в сфере обеспечения безопасности полетов, не урегулированные законодательством для всех видов авиации одинаково (частично, вопросы государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации урегулированы Воздушным кодексом и подзаконными актами Минтранса России). К тому же эти отношения из-за отсутствия государственной, а не ведомственной системы контроля (надзора), остаются безответственными, так как не предусмотрены Воздушным кодексом, Кодексом об административных правонарушениях и Уголовным Кодексом Российской Федерации.

Отвечая на вопрос: «Кто осуществляет государственное регулирование деятельности в области авиации?», Воздушный кодекс определяет: «В области гражданской авиации – Минтранс, в области государственной авиации – Минобороны, в области экспериментальной авиации – Минпромторг». Но остается без ответа вопрос: «Кто осуществляет государственный контроль (надзор) в сфере обеспечения безопасности полетов государственной и экспериментальной авиации?». Воздушный кодекс определяет только опосредованное участие Минтранса, называя целью государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества работ и услуг. Причем занимающая при этом первое место функция обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации вступает в противоречие со сферой применения Воздушного кодекса, изложенной в его преамбуле: «Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности».

 

И это естественно, потому что в ст. 21 Воздушного кодекса указано основное предназначение гражданской авиации: «1. Авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики, относится к гражданской авиации. 2. Гражданская авиация, используемая для предоставления услуг (по осуществлению воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты) и (или) выполнения авиационных работ, относится к коммерческой гражданской авиации. 3. Гражданская авиация, не используемая для осуществления коммерческих воздушных перевозок и выполнения авиационных работ, относится к авиации общего назначения». Неудивительно, что в таких условиях Минтранс был вынужден максимально эффективно построить свою систему обеспечения безопасности полетов гражданской авиации. Сама система и принципы построения государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов гражданской авиации легли в основу настоящего законопроекта.

 

В статьях о сфере применения настоящего федерального закона, федеральное законодательство, как правило, указывает, в какой сфере отношений применяются положения закона. В представляемом законопроекте строго указано, что положения применяются только для организации государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации и проведения эффективных мероприятий, связанных с устранением рисков возникновения опасных факторов. Что имеется в виду? Существует значительная разница между государственным контролем за деятельностью в области гражданской авиации, предусмотренным Воздушным кодексом, и государственным контролем (надзором) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации. В Воздушном кодексе «государственный контроль за деятельностью» предусматривает своей целью: обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационную безопасность, качество работ и услуг.

 

В законопроекте эта цель не исключается, однако форма общественных отношений, которые возникают в государстве между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, юридическими и физическими лицами при обеспечении безопасности полетов летательных аппаратов, использующих воздушное пространство России, федеральным законодательством рассматривается впервые. Исследование содержания Воздушного кодекса и других нормативных правовых актов Российской Федерации также показывает, что сегодня постоянный анализ состояния защищенности государственного регулирования использования воздушного пространства; пассажиров; населения; различных объектов окружающей среды; авиационного персонала и других, входящих в авиационную систему или соприкасающихся с ней извне субъектов и объектов, не осуществляется. А задача устранения инфраструктурных ограничений экономического роста, поставленная Правительством РФ, начала реализовываться лишь в 2008 году.

 

Принимая во внимание отсутствие федеральных законов, определяющих организационные и правовые основы системы государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации над территорией Российской Федерации в настоящем законопроекте установлены единые для всех видов авиации понятия, в соответствие с которыми должны быть приведены правовые и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Такое положение исключит двойное толкование основных понятий, разночтение которых является опасным фактором для авиационного персонала, особенно при осуществлении деятельности на аэродромах совместного базирования и использования, и также станет препятствием при попытке размывания ответственности юридических и физических лиц за нарушение требований в сфере обеспечения безопасности полетов.

 

Основные понятия, используемые в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации, имеют комплексно содержащие в себе: политические, физические, психологические, экономические, юридические, страховые, духовные и другие смысловые категории. Они (понятия) не могут интерпретироваться по-разному, с точки зрения ответственности субъектов права, предусмотренной требованиями различных кодексов (федеральных законов) Российской Федерации. Тем более, если эти понятия (используемые в настоящем законопроекте) ни в одном федеральном законе не рассматриваются. В целях достижения согласия относительно определенных принципов и мер, с тем, чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и чтобы международные воздушные сообщения могли устанавливаться на основе равенства возможностей и осуществляться рационально и экономично, используемые в законопроекте принципы государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в Российской Федерации не противоречат стандартам и правилам Международной организации гражданской авиации – ИКАО (Конвенция о международной гражданской авиации подписана в Чикаго 7 декабря 1944 г.

 

Вступила в силу 4 апреля 1947 г., а для СССР 14 ноября 1970 г. По состоянию на 30 июня 1995 г. – 183 участника, в том числе все государства – бывшие республики СССР). В соответствии с этими принципами, на одной основе построены требования к полномочиям и ответственности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих индивидуальное государственное регулирование деятельности в области гражданской, государственной и экспериментальной авиации (когда каждое министерство регулирует государственную политику в своем виде авиации) и обеспечивающих на приемлемом уровне поддержание состояния защищенности пассажиров и другого населения, биологических и экологических систем, а также природных, природно-антропогенных или антропогенных объектов от негативного влияния функционирования авиационной системы. Чтобы исключить противоречие принципов, изложенных в законопроекте для конкретной сферы деятельности, принципам государства, определенным для других систем государственного контроля, было проанализировано всё законодательство РФ, затрагивающее организацию государственного контроля в различных сферах деятельности.

 

Было установлено, что ранее федеральным законодательством единые принципы осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических и физических лиц в области авиации никогда не определялись. Выше отмечалось, что наиболее эффективно и целесообразно, с точки зрения международных стандартов ИКАО и в соответствии с российским законодательством, создана система государственного контроля (надзора) за деятельностью в области гражданской авиации в Минтрансе России (см. рис.1). В этой системе наиболее рационально, в форме приказов Минтранса, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – ФСНТ), Федерального агентства воздушного транспорта (далее – ФАВТ) на ведомственном уровне закреплены принципы соответствия требований по безопасности полетов экономическому состоянию гражданской авиации, наличию существующей в ней материально-технической базы. Частично учтены и научно-технические перспективы развития гражданской авиации.

 

Создана единая система и правила лицензирования деятельности в области гражданской авиации, сертификации эксплуатанта, летательных аппаратов и другой авиационной техники. Конечно, данная система нуждается в существенной антикоррупционной чистке, однако в двух других видах авиации (государственной и экспериментальной) лицензирование, сертификация, допуск к эксплуатации летательных аппаратов и другой авиационной техники вообще не предусматривается никакими системными процедурами, организованными посредством требований, изложенных в отдельных (разрозненных) федеральных авиационных правилах. При такой организации разработки и введения в действие федеральных авиационных правил для государственной и экспериментальной авиации ни о каком наличии принципов контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов речь вестись не может. Тем не менее, изложенные в законопроекте принципы разработаны на основании Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р с изменениями от 28 марта 2008 г.).

 

А положениями самого законопроекта реализуются требования указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»: 1. Об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. 2. Об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Как вариант, разработчики законопроекта рассмотрели возможность наделения функциями государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов летательных аппаратов тех видов авиации, которые уже существуют в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (см. рис.2 Вариант распределения функций для предлагаемой в законопроекте системы государственного контроля в сфере обеспечения безопасности полетов авиации в РФ). Минпромторгу, так же как и Минобороны России, не предоставлены полномочия по государственному контролю за деятельностью экспериментальной авиации, а об обеспечении безопасности полетов вообще ничего не сказано.

 

В соответствии с Воздушным кодексом, функции по контролю за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства осуществляются уполномоченными органами в соответствии с их полномочиями. Там же указано, что государственный контроль за деятельностью авиационного персонала осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации, уполномоченным органом в области использования воздушного пространства, уполномоченным органом в области обороны или уполномоченным органом в области оборонной промышленности. В настоящее время, согласно указу Президента РФ от 11 сентября 2009 г. № 1033 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в области авиации», уполномоченным органом, осуществляющим функцию по надзору в сфере использования воздушного пространства, является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Она же уполномочена осуществлять контроль (надзор) в сфере гражданской авиации. Причем осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации, предусмотренное Воздушным кодексом, в компетенцию как этой службы, так и Минтранса России в целом не входит.

 

В этой связи интересно отметить существенную деталь: – в статье 27 Воздушного кодекса указано, что целью государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества работ и услуг. – в статье 28 Воздушного кодекса указано, что государственный контроль осуществляется за соблюдением воздушного законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации. Разница в том, что обеспечение безопасности полетов не может и не должно ограничиваться контролем за соблюдением только воздушного законодательства и международных договоров. Государственный контроль (надзор) в сфере обеспечения безопасности полетов предусматривает гораздо большее, чем пресечение нарушений воздушного законодательства, он нужен для постоянного поиска и выявления опасных факторов, способных частично уменьшить или полностью исключить возникновение недопустимых рисков нарушения защищенности авиационной системы от авиационных происшествий. Случай, произошедший с Федеральной аэронавигационной службой, которая за период с 5 сентября 2005 г. (принятие Указа Президента Российской Федерации № 1049 о её создании) по 11 сентября 2009 г. (принятие указа Президента Российской Федерации № 1033 о её упразднении), является характерным примером того, что законопроектом правильно вводятся не новые федеральные органы исполнительной власти, а устанавливается статус федеральных органов, которым указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ могут быть предоставлены определенные полномочия по осуществлению функций государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации.

 

По этой же причине на Межгосударственный авиационный комитет возложены функции по разработке, совместно с заинтересованными органами государств-участников Соглашения о содружестве независимых государств, Единых авиационных правил, касающихся летной годности, шума и эмиссии, сертификации производства воздушных судов, годности аэродромов, и контроль за этими Правилами. В перспективе данное положение может позволить указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ предоставить в компетенцию этой организации не только полномочия федерального органа исполнительной власти по расследованию авиационных происшествий с воздушными судами гражданской авиации, но и что-нибудь другое, или исключить какие-то полномочия, что также соответствует статье 112 Конституции России. Законопроектом учтено, что, в соответствии с Положением о Министерстве обороны РФ, именно ему предоставлены полномочия: «осуществлять в качестве органа в области обороны расследование, классификацию и учет авиационных происшествий и инцидентов в государственной авиации». В соответствии с Воздушным кодексом, расследование, классификация и учет авиационных происшествий или инцидентов осуществляется уполномоченным органом, которому эти полномочия предоставлены, в данном случае указом Президента РФ. Однако характерным примером является случай с Правилами расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в Российской Федерации, утвержденными Правительством РФ в соответствии с требованиями Воздушного кодекса, предшествующего Положению о Министерстве обороны РФ, утвержденному указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082. Анализ этих документов показывает, что они до сих пор не приведены в соответствие с положениями Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», что внесенными в скобках указаниями по принадлежности воздушного судна нарушают принципы расследования авиационного происшествия.

Согласно Воздушному кодексу, «принадлежность воздушного судна» может быть «национальной» или, в зависимости от учета в реестре гражданской, экспериментальной и государственной авиации, как принадлежность имущества авиации: «воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие, предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства – в соответствии с законодательством Российской Федерации может находиться в государственной и муниципальной собственности, собственности физических лиц, юридических лиц, а то же имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения – только в федеральной собственности, за исключением имущества авиации органов внутренних дел, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации».

 

Никакой другой ведомственной принадлежности воздушных судов законодательством России не предусмотрено. Не предусмотрены Воздушным кодексом и указами Президента РФ для всех федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем распоряжении воздушные суда государственной авиации, полномочия по организации и проведению расследований авиационных происшествий. Наделение всех федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем распоряжении имущество государственной авиации, правом на образование комиссии по расследованию авиационных происшествий является превышением полномочий и присвоением избыточных функций, не предоставленных федеральным законом № 60-ФЗ и положениями о федеральных органах исполнительной власти, утвержденными указами Президента РФ.

 

Отдельным вопросом в данном случае следует рассматривать авиацию РОСТО (ДОСААФ), которая, являясь общественной организацией, но эксплуатируя воздушные суда, относящиеся к государственной авиации, не имеет права назначать комиссии по расследованию авиационных происшествий, т.к. воздушные суда, имеющиеся в её оперативном управлении, являются федеральной собственностью. Помимо указанного, при утверждении Правил расследования авиационных происшествий, Правительство РФ не учло, что в статье 6 федерального закона № 60–ФЗ указаны не организации, а органы, которым права предоставлены указами Президента РФ. Учитывая всё вышеизложенное в пояснении к законопроекту, и принимая во внимание, что расследование авиационных происшествий предусматривает значительный объем работ, включающий серьёзные научные исследования и привлечение высокопрофессиональных подготовленных специалистов, можно сделать вывод: в государственной авиации, имеющей в своём составе более 6 тысяч летательных аппаратов и около 120 тысяч авиационного персонала, функция по расследованию авиационных происшествий должна исполняться федеральным органом исполнительной власти, способным с соблюдением принципов, изложенных в статье 4 законопроекта, обеспечить предоставление существенных сил и средств для указанной деятельности.

 

В этой связи целесообразно обратиться к следующему виду авиации. Министерству промышленности и торговли РФ также предоставлены полномочия по осуществлению функции расследования авиационных происшествий с экспериментальными воздушными судами (рис.2). Но в настоящее время в экспериментальной авиации сложилась ситуация, при которой расследование авиационных происшествий с экспериментальными воздушными судами некому профессионально осуществлять. Дело в том, что для расследования авиационного происшествия необходим целый штат специалистов-расследователей, имеющих как лётную, так и специальную инженерную подготовку. Они должны быть способны, независимо от интересов организации-производителя, участвующей в разработке и изготовлении этой экспериментальной авиационной техники и, возможно, причастной к авиационному происшествию, за короткое время организовать и провести научные исследования, проанализировать работу авиационного персонала и причастной к происшествию другой экспериментальной авиационной техники.

 

В законопроекте также учтено положение дел, сложившееся в государственной авиации. Когда, вопреки принципам административной реформы и требованиям федерального закона «О техническом регулировании», одному федеральному органу исполнительной власти поручается осуществление функции государственного регулирования процесса эксплуатации летательных аппаратов, государственного контроля за деятельностью авиационного персонала и функции по расследованию авиационных происшествий. Это очень тонкий вопрос. Он, в соответствии с Воздушным кодексом, определяет и устанавливает, не вступая в противоречие с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», что федеральные агентства и приравненные к ним в порядке оперативного управления принадлежностью имущества авиации, другие федеральные органы исполнительной власти, не вправе самостоятельно изменять или отменять требования в сфере обеспечения безопасности полетов, изложенные в федеральных авиационных правилах.

 

Законопроектом также исправлена ситуация, когда зачастую, как указывалось выше, авиационный персонал и другие лица (имеющие отношение к изготовлению продукции, использующейся при деятельности в области авиации) не несут никакой гражданской, административной или уголовной ответственности за невыполнение требований федеральных авиационных правил или иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности в области авиации, а это – преступление. Учитывая данное обстоятельство и понимая, что сфера обеспечения безопасности полетов в авиации напрямую связана с исключением возникновения недопустимых рисков, в законопроекте устанавливается статус функций государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации для уполномоченных указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ федеральных органов исполнительной власти. Многие федеральные законы (более 50) отдельной статьей, в установленной сфере деятельности определяют полномочия органов государственной власти, включая Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их органы исполнительной власти.

 

Эти полномочия не могут противоречить уже установленным (другими федеральными законами) и должны сочетаться с иерархией распределения предметов ведения, определенных федеративным договором. Для того чтобы настоящий федеральный закон не имел отсылочных норм, а органы государственной власти осуществляли свою деятельность в сфере обеспечения безопасности полетов так, как это установлено законодательством Российской Федерации, исчерпывающим образом изложены полномочия всех заинтересованных органов государственной власти. В соответствии с федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет полномочия, возложенные на него федеральными законами. Учитывая особенности Воздушного кодекса, разделившего авиацию России на виды, и принимая во внимание, что функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области деятельности гражданской и государственной авиации возложены на Минтранс и Минобороны России, а Минпромторг России осуществляет только функции государственного регулирования деятельности экспериментальной авиации и расследования авиационных происшествий, необходимость координации Правительством Российской Федерации единой государственной политики в сфере обеспечения безопасности полетов очевидна.

 

В связи с тем, что федеральный конституционный закон № 2 ФКЗ требует как от Президента РФ, так и от Правительства РФ раздельного руководства и распределения функций между федеральными органами исполнительной власти, в законопроекте непосредственно указаны полномочия Правительства РФ по распределению и координации функций государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов. В соответствии с Правилами оказания содействия комиссии по расследованию авиационного происшествия или инцидента на месте авиационного происшествия или инцидента (утверждены постановлением Правительства РФ от 15 июля 2005 г. № 434), Министерству транспорта Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, Министерству промышленности и торговли Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации предписано: «При подготовке проекта федерального бюджета на соответствующий год предусматривать средства на финансирование расходов по оплате договоров, заключаемых в связи с оказанием содействия комиссиям по расследованию авиационных происшествий или инцидентов на месте авиационных происшествий или инцидентов». Однако, несмотря на прошедшие 4 года, указанное постановление руководителями названных федеральных органов исполнительной власти из-за отсутствия контроля и координации деятельности в сфере обеспечения безопасности полетов со стороны Правительства РФ не исполняется.

Предусматривая в законопроекте деятельность уполномоченных органов в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации и учитывая нежелание уполномоченных органов выполнять даже принятые Правительством Российской Федерации нормативные правовые акты (см. выше), в законопроекте непосредственно указано на то, что Правительство Российской Федерации обязано обеспечивать деятельность по осуществлению функций государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности полетов в авиации. В связи с тем, что в законопроекте на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагаются определенные полномочия по оказанию содействия комиссиям по расследованию авиационных происшествий, такая деятельность должна быть скоординирована. Также из-за того, что ряд функций по обеспечению государственного контроля в сфере обеспечения безопасности полетов будет затрагивать сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за деятельностью гражданской и экспериментальной авиации, а также контроль за использованием воздушного пространства, нормативные правовые акты в сфере обеспечения безопасности полетов и обеспечения контроля за их исполнением целесообразно издавать Правительству Российской Федерации.

 

До настоящего времени попытки федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование деятельности в видах авиации, не увенчались успехом при разработке и утверждении федеральных целевых программ в сфере обеспечения безопасности полетов. А такие программы, как показывает мировой опыт, остро необходимы. Выше подробно указывалось на недостатки и потребности уполномоченных органов в сфере осуществления государственного регулирования деятельности видов авиации. Для исключения подобного в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации Российской Федерации и с учетом полномочий Правительства РФ, изложенных выше, законопроектом конкретно указано, что имеют право делать уполномоченные в этой сфере органы. В законопроекте большинство полномочий подготовлено на основании новых стандартов ИКАО и ситуаций, апробированных на практике. Так, осуществление функции расследования авиационного происшествия связано с трудоёмким процессом исследования аварийной авиационной техники и деятельности авиационного персонала в процессе возникновения и развития авиационного события.

 

Исходя из практики работы, органы, осуществляющие такую деятельность, должны обладать соответствующими полномочиями в установленных для них сферах деятельности. Несмотря на то, что полномочия комиссии в целом изложены в главе 14 Воздушного кодекса и частично расширены в утвержденных постановлениями Правительства РФ для видов авиации Правилах, нельзя забывать о том, что существенную работу в процессе деятельности комиссии проводит сам федеральный орган, уполномоченный в расследовании. Помимо этого, принимая во внимание, что федеральным законодательством России к функции по государственному контролю относится и функция по расследованию обстоятельств и причин происшествий, в статье 4 законопроекта изложены принципы, требующие их исполнения различными федеральными органами исполнительной власти. Причем вся деятельность в сфере обеспечения безопасности полетов должна быть в определенных законодательством пределах гласной (для этих органов) и согласовываться в части, касающейся общих вопросов эксплуатации однотипной авиационной техники и общего воздушного пространства.

 

В настоящее время, частично, расходы на расследование авиационных происшествий признаны расходным обязательством Российской Федерации. Также расходным обязательством признаны и расходы на содержание Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, созданной пока только в одном из трех уполномоченных органов – Минтрансе России. Однако, в соответствии с Бюджетным кодексом, и упреждая всплеск авиационных происшествий, которые непременно возрастут в связи с введением с 1 ноября 2010 г. новых принципов уведомительной системы эксплуатации воздушного пространства, а также по другим (указаны ниже) существенным причинам, в классификацию расходов бюджетов, в п. 3 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» статьи 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, было бы целесообразно внести, после строки «обеспечение пожарной безопасности», строку «обеспечение безопасности полетов». Почему это необходимо? Расходы по расследованию авиационных происшествий и материальный ущерб от утраты ВС составляют сегодня более 6 млрд рублей. Это старые воздушные суда. Как правило, имеющие низкую остаточную балансовую стоимость.

 

Переход на новую авиационную технику 5-го поколения в гражданской и государственной авиации, создание и испытание 6-го и последующих поколений ВС экспериментальной авиации, ущерб на земле от авиационных происшествий в районах аэродромов, размещенных, как правило, рядом или в черте современных мегаполисов, повлечет за собой увеличение ущерба в разы (по оптимистическим прогнозам - около 40 млрд рублей в год). Для сравнения, эти цифры несопоставимо выше, даже если рассматривать ежегодный ущерб от пожаров, однако…

 

Что касается используемого в законопроекте положения «отдельной строкой» – такие нормы уже введены федеральными конституционными и федеральными законами РФ для других государственных систем: • Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»; • Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; • Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». В частности, для обеспечения пожарной безопасности (см. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации»). Помимо указанного, начиная с 2006 г., в федеральном законе о бюджете предусмотрены расходы на обеспечение деятельности в сфере авиационной безопасности и безопасности полетов гражданской авиации, в виде подпрограммы «Гражданская авиация».

 

Вся серьёзность и ответственность вопроса об упреждающей организации создания системы государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации заключается в том, что не только профессиональные специалисты (владеющие закрытой достоверной информацией) и руководители достаточно высокого ранга говорят об этом последние три года очень тревожно, а в том, что отечественная авиационная техника становится на мировом рынке менее конкурентоспособной и её закупки иностранными государствами имеют тенденцию к сокращению. К тому же, граждане России стали опасаться летать на воздушном транспорте отечественного производства. В качестве примера. В интересах повышения безопасности полетов всех видов авиации Россия приняла активное участие в гармонизации глобальной аэронавигационной системы. Появились новые требования и стандарты к оборудованию воздушных судов и наземной авиационной техники, новым навигационным, связным и вычислительным комплексам.

 

Поскольку промышленность России ещё не успела сертифицировать другие отечественные разработки в этой области и развернуть спутниковую систему ГЛОНАСС, нам (авиации России) навязали импортное оборудование. Что Россия потеряла с точки зрения прибыли, могут подсчитать экономисты, а вот под какой удар мы подставили национальную оборону и безопасность государства, известно только разработчикам этого иностранного оборудования и специальным службам национальной безопасности России. Не секрет, что в научно-исследовательских и экспериментальных работах в сфере обеспечения безопасности полетов летательных аппаратов принимают участие и ведут интенсивные работы всего три уполномоченных органа.

 

Поскольку финансирование этих работ происходит внутриведомственно, из непрозрачных для контроля другими уполномоченными органами статей многие работы дублируют и повторяют друг друга. Мало того, один и тот же разработчик продает одну и ту же работу каждому ведомству отдельно. Исходя из проведенного мониторинга существующих проблем в области регулирования деятельности авиации России, законопроектом выстраивается научно обоснованный правовой механизм организации системы государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения безопасности полетов в авиации. Он обеспечит не только повышение уровня защищенности летательного аппарата от авиационного происшествия, но и гарантирует улучшение состояния процесса эксплуатации летательных аппаратов в воздушном пространстве России. А это, в свою очередь, существенно уменьшит до приемлемого обществом уровня, поддерживаемого посредством постоянного процесса выявления опасных факторов и управления факторами риска, вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, а также окружающей среде.

схема вентиляции в частном доме